Cinco anos após a promulgação da lei que criou a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais (PNPSA), o governo federal publicou recentemente o Decreto nº 13.018, estabelecendo as diretrizes operacionais para a remuneração de produtores rurais e comunidades tradicionais. A medida visa estruturar um mercado que, até então, operava de forma fragmentada, definindo papéis para pagadores, provedores e a natureza das atividades elegíveis.
Contudo, a regulamentação impõe uma restrição significativa ao agronegócio: o Programa Federal de PSA não contemplará áreas de preservação obrigatória, como a Reserva Legal e as Áreas de Preservação Permanente (APPs). A decisão baseia-se no princípio da adicionalidade, que limita o uso de recursos públicos a benefícios ambientais que excedam as obrigações legais já impostas pelo Código Florestal, gerando um impasse sobre a capacidade de escala dos projetos.
O dilema da adicionalidade e os limites produtivos
A aplicação do princípio da adicionalidade — conceito importado do mercado de carbono — é o ponto de maior fricção entre o governo e o setor produtivo. Ao restringir o pagamento apenas para áreas de vegetação nativa passíveis de supressão autorizada, o decreto exclui a maior parte das áreas protegidas em propriedades rurais, especialmente na Amazônia Legal, onde a exigência de reserva legal chega a 80% da propriedade.
Para especialistas do setor, como Rodrigo Lima, sócio-diretor da Agroicone, essa transposição conceitual ignora as particularidades do PSA. Enquanto créditos de carbono focam estritamente na redução de emissões, o PSA engloba uma gama de serviços ecossistêmicos, como proteção de recursos hídricos e biodiversidade. A leitura é que o desenho atual pode manter o mercado restrito a pequenos projetos, impedindo que a política atue como um catalisador robusto para a conservação em larga escala.
Mecanismos de mercado e avanços operacionais
Apesar das restrições, o decreto traz avanços técnicos celebrados pelo mercado privado, que anteriormente dependia quase exclusivamente de instáveis programas estatais. A regulamentação confere segurança jurídica ao permitir que contratos de PSA acompanhem o imóvel, garantindo que o direito de receber pagamentos e as obrigações de conservação sejam transferidos automaticamente em caso de venda da propriedade.
Além disso, o texto introduz flexibilidade nas formas de remuneração, autorizando o uso de instrumentos financeiros, como green bonds, e o pagamento em bens ou infraestrutura. A formalização de protocolos de monitoramento, relatório e verificação (MRV) baseados em sensoriamento remoto também promete reduzir custos operacionais, tornando o acompanhamento dos projetos mais eficiente e menos suscetível a falhas humanas ou geográficas.
Implicações para o ecossistema e stakeholders
Para o setor privado e investidores, a ausência de incentivos fiscais e do Cadastro Nacional de PSA na primeira etapa da regulamentação representa uma lacuna crítica. Estes instrumentos são vistos como fundamentais para atrair capital corporativo e garantir a transparência necessária para a precificação de serviços ambientais em âmbito nacional. O governo sinaliza que tais pendências serão tratadas em um segundo decreto, em parceria com o Ministério da Fazenda, até o final do ano.
No campo jurídico, advogados alertam para riscos de judicialização, dado que a lei aprovada pelo Congresso não estabelecia a exclusão de áreas obrigatórias. Paralelamente, a terminologia utilizada no decreto sobre o consentimento de povos indígenas e comunidades tradicionais levanta questões sobre a prática da Convenção 169 da OIT, embora o governo defenda que o foco está na autonomia das comunidades para organizar suas próprias negociações.
Perspectivas e incertezas regulatórias
O sucesso da PNPSA dependerá, em grande medida, da capacidade do governo em implementar o Cadastro Nacional e os incentivos tributários prometidos. A visão territorial que o cadastro proporcionará será essencial para dimensionar o mercado e entender as particularidades de cada bioma e comunidade, permitindo que a política evolua de uma estrutura teórica para um sistema de mercado funcional.
O mercado aguarda agora a publicação dos próximos atos normativos para avaliar se a política conseguirá equilibrar as exigências de preservação com a necessidade de viabilidade econômica para os produtores. A eficácia da PNPSA será medida pela sua capacidade de transitar entre o rigor da conservação e a atratividade necessária para o investimento privado em larga escala. Com reportagem de Brazil Valley
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